¿Por qué se publica ahora este informe?

El informe de la Red Europea de Competencia (REC) sobre el sector alimentario responde a las peticiones de explicaciones de los miembros del Parlamento Europeo sobre las medidas tomadas por las autoridades de competencia en este sector y, en última instancia, a la Comunicación de la Comisión, de 28 de octubre de 2009, titulada «Mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa». La Comunicación pedía un enfoque común entre las autoridades de competencia dentro de la REC a fin de detectar con más facilidad los problemas endémicos específicos de los mercados alimentarios y coordinar con prontitud las acciones futuras. La Comisión creó un foro de alto nivel sobre la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria para el seguimiento de la aplicación de las diferentes iniciativas de esta Comunicación de octubre de 2009, en el que se debatirá el informe.

El informe proporciona información detallada y conclusiones sobre el funcionamiento de la competencia en el sector alimentario sobre la base de las actividades más recientes llevadas a cabo por las autoridades de competencia europeas en este sector. Por tanto, su objetivo es también contribuir de forma positiva a los debates en curso sobre la mejora de la cadena de suministro de alimentos y la reforma de la Política Agrícola Común.

¿Qué es la REC?

La REC (Red Europea de Competencia) reúne a la Comisión y a las autoridades de competencia de los 27 Estados miembros. Se creó con motivo de la reforma de modernización de las normas antimonopolio de la UE como foro de debate y cooperación de las autoridades de competencia de los Estados miembros en los casos en que se aplican los artículos 101 y 102 del Tratado. La REC garantiza una división eficaz del trabajo y una aplicación eficaz y coherente del Derecho europeo de competencia. Para más información sobre la REC y sus actividades puede consultarse el sitio web Europa: http://ec.europa.eu/competition/ecn/index_en.html.

¿Cómo se ha elaborado el informe?

El informe de la REC sobre el sector alimentario se ha elaborado en estrecha cooperación y coordinación entre los servicios de la Comisión (DG de Competencia) y las autoridades de competencia de los Estados miembros de la UE y Noruega. Este trabajo conjunto se ha llevado a cabo en el marco de un grupo de trabajo, el Subgrupo sobre Alimentación de la REC.

¿Cuáles son las principales conclusiones del informe?

El informe de la REC muestra que el sector alimentario ha sido una prioridad para las autoridades de competencia en Europa en los últimos años. Las autoridades de competencia han reforzado su actividad en el sector en el reciente contexto del aumento de precios de los productos alimentarios, la volatilidad de los mercados de productos básicos y la inquietud sobre el funcionamiento general de la cadena de suministro de alimentos.

Durante el período 2004-2011, las autoridades de competencia de la UE han investigado más de 180 acuerdos y prácticas restrictivas, han examinado cerca de 1 300 concentraciones y han realizado más de 100 investigaciones en el sector y otras acciones de control de los mercados alimentarios. Si bien ya estaban activas en el sector alimentario antes de la aparición de la crisis de los precios de los alimentos en 2007, las autoridades de competencia europeas intensificaron sus actividades de control y defensa de la competencia a partir de ese año y han respondido a muchas denuncias específicas sobre el funcionamiento del sector.

Los precios de los alimentos han aumentado durante los últimos años en Europa. ¿Funciona realmente la competencia en el sector alimentario?

El informe pone de manifiesto que las autoridades de competencia europeas han llevado a cabo un gran número de acciones de seguimiento del mercado, tales como investigaciones sectoriales, que han revelado cómo funcionan los mercados alimentarios. Algunas de estas acciones han arrojado la conclusión de que, por lo general, la competencia funciona bien en los mercados alimentarios en beneficio de los consumidores. Otras investigaciones han detectado evoluciones perniciosas del mercado como, por ejemplo, aumentos de precios, que pueden explicarse por factores cíclicos o estructurales no necesariamente vinculados a la existencia de restricciones de la competencia por los agentes del mercado. Estos factores incluyen, por ejemplo, las fluctuaciones de los mercados de productos básicos en todo el mundo, los aumentos de los costes de producción para los productos agrícolas, la evolución de la oferta y la demanda mundiales, la disponibilidad de existencias, los costes de la energía y la mano de obra o la producción estacional de determinados productos alimentarios. Finalmente, las autoridades de competencia han identificado una serie de casos de comportamientos anticompetitivos que falsean los mercados fundamentalmente en forma de carteles que fijan precios o reparten los mercados entre los competidores (alrededor de la mitad) y, en menor medida, en forma de restricciones verticales, es decir, acuerdos entre los agentes en distintos niveles de la cadena de producción y distribución, generalmente restricciones a la libertad de precios, y abusos de posición dominante, como, por ejemplo, obligaciones de exclusividad.

¿Qué sectores alimentarios han sido más investigados por las autoridades de competencia? ¿Se han centrado asimismo en algún nivel particular de la cadena?

Los acuerdos y prácticas restrictivas investigados por las autoridades de competencia europeas cubren una amplia gama de productos y actividades. Las autoridades de competencia europeas han analizado todos los niveles de la cadena de suministro investigando infracciones o presuntas infracciones por los productores, transformadores, fabricantes, mayoristas y minoristas: el mayor número de casos guardaba relación con la transformación y fabricación y con el nivel minorista. Por lo que respecta a sectores alimentarios específicos, el mayor número de casos afectaba a los productos a base de cereales, la venta al por menor de productos alimenticios y la leche y los productos lácteos, seguidos de las frutas y hortalizas y la carne, aves de corral y huevos.

¿Qué tipos de prácticas anticompetitivas han investigado más las autoridades responsables de la competencia?

La mitad del total de casos investigados por las autoridades de competencia se centró en acuerdos horizontales entre competidores, lo que significa en la práctica que las autoridades han sancionado a más de 50 carteles implicados en fijación de precios, reparto de clientes y mercados, e intercambio de información comercial sensible. Además, en la actualidad se están investigando más de 30 posibles carteles. Las infracciones restantes incluyen restricciones verticales, tales como el mantenimiento del precio de reventa, es decir, un fabricante fija el precio mínimo al que el minorista ha de vender sus productos, y abusos de posición dominante, como, por ejemplo, obligaciones de exclusividad o imposición de cantidades de compra mínimas.

¿En cuántas operaciones de concentración en el sector alimentario se han detectado problemas y en qué sectores específicos?

De entre las aproximadamente 1 300 concentraciones examinadas por las autoridades de competencia europeas, 82 suscitaron preocupaciones, especialmente en el sector minorista, que representó el 33 % de todas las concentraciones y el 31 % de todas las concentraciones que suscitaron dudas. Otros sectores problemáticos son los de la leche y la carne, que representaron, respectivamente, el 9 % y el 10 % del total de las concentraciones y el 17 % y el 12 % de todas las concentraciones que suscitarondudas. Las autoridades de competencia han autorizado en última instancia la mayoría de las 82 concentraciones que suscitaron dudas, pero a cambio de una serie de compromisos de las partes. También han prohibido 8 concentraciones que suscitaban graves problemas de competencia en los sectores de los productos de pastelería, carne, queso, bebidas y productos de confitería. Estas intervenciones demuestran que la concentración en algunos mercados no puede aumentar sin riesgo de obstaculizar la competencia efectiva, y las autoridades de competencia europeas seguirán utilizando las herramientas de que disponen para evitar que este riesgo se materialice.

¿Han identificado las autoridades de competencia problemas estructurales con impacto negativo en los mercados de alimentos?

Sí. Las investigaciones de vigilancia del mercado llevadas a cabo por las autoridades de competencia han identificado factores estructurales o reguladores que pueden tener un impacto negativo en el funcionamiento general y la competitividad del sector alimentario, tales como la fragmentación y dispersión de los agricultores en algunos Estados miembros, la existencia de fases intermedias innecesarias en la cadena de suministro o la existencia de barreras de entrada en los mercados al por menor. En estos casos, las autoridades de competencia han realizado recomendaciones y han proporcionado a las partes interesadas y a las autoridades públicas orientaciones sobre los instrumentos reguladores más adecuados para abordar estos factores, como se detalla más adelante.

Los pequeños agricultores alegan que se les está ahogando y que no pueden siquiera cubrir sus costes de producción. ¿Es este uno de los problemas detectados por las autoridades de competencia?

En efecto, algunas autoridades de competencia europeas han evaluado la posición de los agricultores en la cadena de valor y han puesto de relieve en particular las estructuras fragmentadas y atomizadas de la producción primaria agrícola en sus Estados miembros como un elemento negativo que menoscaba el desarrollo y el crecimiento del sector agrícola. Para abordar este problema, estas autoridades han llamado a una reestructuración y consolidación del sector agrario que favorezca la competencia, mediante la creación de cooperativas y otras formas de cooperación entre productores que refuercen la eficiencia. Estos mecanismos permitirán a los productores ser más competitivos y reforzar su posición negociadora en la cadena. Las autoridades de competencia también han defendido la racionalización del resto de la cadena de suministro, suprimiendo etapas intermedias innecesarias que añaden complejidad, rigidez y costes adicionales a los precios finales de consumo.

¿Deberían suavizarse las normas de competencia a fin de reforzar la posición de los pequeños agricultores?

Las autoridades europeas de competencia han rechazado firmemente las excepciones a las normas de competencia (por ejemplo, permitir la fijación de precios o las restricciones de producción) como supuesta solución para reforzar la posición negociadora de los pequeños agricultores frente a los grandes agentes presentes en la cadena. Estas excepciones serían una solución abocada al fracaso a largo plazo, ya que no generarían eficiencias en la cadena de suministro y serían perjudiciales para los consumidores y otros operadores de la cadena de suministro. Las autoridades de competencia consideran que los problemas a que se enfrentan los pequeños agricultores en algunos Estados miembros deberían abordarse fomentando una reestructuración y una consolidación del sector agrario que favorezcan la competencia a través de las formas de cooperación permitidas con arreglo a las normas de competencia y la PAC, por ejemplo, poniendo en común determinadas actividades (producción, almacenamiento y comercialización de productos) de manera proporcionada e integrando parte del valor en la cadena (transformación o ventas al por menor).

Muchas partes interesadas también se quejan de prácticas comerciales desleales impuestas por los grandes operadores de los mercados a lo largo de la cadena. ¿Qué han hecho las autoridades de competencia para abordar estas prácticas?

Muchas autoridades de competencia han identificado conflictos relativos supuestamente a prácticas comerciales desleales en situaciones en que existe un desequilibrio de capacidad de negociación entre las partes de la cadena de suministro. Estas autoridades de competencia constataron que la mayoría de estas prácticas no entran en el ámbito de aplicación de la legislación de competencia porque no pudieron detectar perjuicios a los consumidores. Algunas autoridades han propuesto abordar este problema mediante leyes sobre prácticas comerciales desleales o códigos de buenas prácticas con mecanismos de ejecución eficaces. Otras autoridades también han expresado su preocupación por los posibles efectos anticompetitivos generados por estas prácticas a largo plazo, que en última instancia pueden afectar negativamente al proceso competitivo en la cadena de suministro o al bienestar de los consumidores reduciendo la inversión y la innovación y limitando la posibilidad de elección de los consumidores.

Al parecer, el sector minorista en la mayoría de los Estados miembros se halla dominado por un pequeño grupo de grandes operadores. ¿Han propuesto las autoridades de competencia medidas para abordar estas situaciones?

El sector minorista es uno de los niveles en los que existe concentración en el sector de la alimentación, como demuestran los casos presentados en el informe. Las autoridades de competencia han constatado que la elevada concentración de los mercados al por menor, en particular a nivel local, va a menudo pareja con la existencia de importantes barreras de entrada a tales mercados. Estas barreras resultan principalmente de restricciones reguladoras públicas, tales como leyes de zonificación o planificación restrictivas y autorizaciones administrativas que se exigen para la apertura o ampliación de los comercios al por menor. Algunas autoridades de competencia han constatado que estos obstáculos pueden también ser el resultado de acuerdos privados, tales como mecanismos de control sobre terrenos minoristas u otros acuerdos contractuales que limiten la libertad de los minoristas independientes para afiliarse a redes de venta al por menor o cambiar de red. Las autoridades de competencia han solicitado claramente la supresión de estos obstáculos con el fin de aumentar la competencia y facilitar la entrada de nuevos operadores a los mercados al por menor.

¿Qué pasará en el futuro? ¿Seguirá siendo el sector alimentario una prioridad para las autoridades de competencia?

El sector alimentario seguirá constituyendo una alta prioridad para las autoridades europeas de competencia, como lo confirma el hecho de que actualmente se están investigando unos 60 nuevos casos de acuerdos y prácticas restrictivas y se están llevando a cabo más medidas de supervisión.

Como en el pasado, las autoridades de competencia seguirán coordinando sus acciones a través de la Red Europea de Competencia (REC) y desarrollando esta cooperación en el futuro.