El análisis de la normativa que va a ser de aplicación a medio plazo ayuda a un mejor cumplimiento y discusión, en su caso, de la misma. Si la materia objeto de nueva regulación afecta a la actividad inspectora oficial, lo anterior, de aconsejable, pasa a ser apremiante.

INTRODUCCIÓN

La legislación europea en materia de controles ganaderos (que, con las últimas novedades, aúna alimentación humana y animal, con salud y bienestar pecuarios) se caracteriza, entre otras cosas, por la distancia que las últimas normas aprobadas contemplan entre su entrada en vigor ( de ordinario, 20 días tras la publicación) y su aplicación (en ocasiones años después). Ello explica que las dificultades que la implementación de esta normativa, aunque previsibles desde su aparición, no se afronten por las partes implicadas (sector y autoridades interesadas) hasta la víspera de su exigibilidad, con lo que de precipitada tiene esta manera de enfrentarse a la cuestión.

Además, la voluntad de acelerar el proceso de integración, en vísperas del ingreso de la decena de nuevos candidatos, llevó a la aprobación apresurada de un compendio de normas relativas a la Agricultura que afectan, especialmente, a la Higiene y a los Controles oficiales, tanto en la alimentación animal como en la humana. Esta es la razón de lo abultado del DOUE del treinta de abril de este año, así como de la serie de muy peculiares correcciones de errores que la acompañaron, días después, con una finalidad no muy clara, ni muy bien lograda, por lo que a continuación se expone.

El presente artículo se centra en el nuevo Reglamento de Controles en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, si bien, como se verá más adelante, éste adolece de algunos problemas que acompañan a otros coetáneos, seguramente por lo parejo de las causas y circunstancias que motivaron y rodearon la redacción y aprobación de unos y otros.

La importancia que tiene para el sector el caso especial de la norma básica en materia de controles, que lo será desde 1 de enero de 2006, es la regulación en ella de las actividades inspectoras de las autoridades competentes de cada estado miembro (CC.AA. en España, salvo los controles en frontera, de productos de terceros países, que corresponde al Estado). Su resultado puede ser, en caso de detección de un incumplimiento, las iniciación de un procedimiento sancionador, donde se pone de manifiesto, con frecuencia, el extraordinario rigor de la normativa comunitaria en materia de alimentación animal, al que el administrado (ganadero, fabricante o almacenista de piensos, o cualquier otro operador de la cadena) puede oponer aquellas excepciones (argumentos a su favor para evitar la sanción) que la misma normativa recoge, como garantía de los derechos e intereses de todas las partes implicadas.

A.ASPECTOS GENERALES

Lo primero que llama la atención es lo extenso de un texto (corrección de errores) que responde, de ordinario, a una técnica legislativa escueta y breve, centrada en la expresión del texto reemplazado y del reemplazante, sin más reproducción del original que la indispensable para la consecución del fin buscado: remediar lo concreta y precisamente mal publicado, para hacerlo concorde con la letra de lo verdaderamente aprobado, cara a su veraz (por exacta) publicidad. En el caso actual es todo lo contrario. El texto corrector engloba a la totalidad del corregido, repitiendo éste con algunas modificaciones.

Debe diferenciarse, desde el principio, lo que parece ser la intención del legislador al optar por esta técnica (completar la imprecisión legal que contenía el texto original, con referencias a otras normas legales aun no existentes en la fecha de la publicación de la primera versión) de lo efectivamente realizado, a la vista de lo que aparece en la segunda versión, especialmente si atendemos al hecho clave que diferencia el “status” anterior (existente a la fecha de publicación del primer documento), en una Europa de quince miembros, y el posterior, cuando aparece el segundo, ya en la unión de los veinticinco.

En efecto, en los considerandos (33) y(45) y en varios artículos (31.1 a) y 2.a); 48.1; 57.1 y 2; 58.1,2,3 y 7;59; 60.1, 2b), 3.a), 5 y 6 a), b) y c) se sustituyen las referencias imprecisas, hechas a pie de página, por la numeración y fecha de varios reglamentos conexos, como el Reglamento (CE) n° 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios o el Reglamento (CE) n° 854/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas para la organización de controles oficiales de los productos de origen animal destinados al consumo humano (ambos con un problema análogo al del presente, en cuanto a la técnica de corrección de errores atañe), además de la constancia expresa de la referencia al reglamento presente, con su propia fecha de aprobación.

También se concreta la fecha límite para el cumplimiento de alguna obligación legal, como sucede en el artículo 65.
Sin embargo, no es esto lo único que se “corrige” (más bien habría que decir se completa o precisa), sino que también hay otras partes del articulado y los anexos que varían entre la versión primitiva y la última, con discordancias no siempre enmendantes de lo erróneo.

Comencemos por una referencia a un error acertadamente corregido.. En el artículo 5.2.d), se sustituye “los laboratorios funcionan con arreglo a las normas previstas en el apartado 2 del artículo 12” por “los laboratorios funcionan con arreglo a las normas previstas en el apartado 2 del artículo 2”. De ese modo, la remisión que se hace en la versión ahora en vigor nos conduce a los criterios de acreditación, lo cual es mucho más conforme con el contexto que la definición de “verificación” que resultaba, como referente, del reenvío del reglamento anterior. Ello no es óbice para dejar de criticar la técnica elegida, pues para detectar el error hace falta leer todo el texto anterior, con lo que más que ponerse éste de manifiesto, se “esconde”.

Mas lo cierto es que, a partir de aquí, lo complicado del procedimiento elegido por Bruselas para corregir los errores ha llevado, precisamente por lo extenso de la materia tratada (y reproducida) a cometer otros que no existían en el texto primigenio. Casi todos tienen escasa trascendencia práctica , pero llevan a abundar en la idea de lo inconveniente de reescribir todo el articulado (con los considerandos y los anexos), pues el manejo de tal volumen de datos aumenta, de manera lógica, la posibilidad de caer en las equivocaciones que sí son, con frecuencia, materia de lo que conocemos como “corrección de errores”. Palabras mal escritas, por erratas de imprenta (como “artícul siguienteo” por “artículo siguiente“, en el artículo 59, o “especsficas” por específicas, en el artículo 60.7), u omisiones de algunos datos identificadores de los laboratorios que se designan en el ANEXO VII , donde resulta muy fácil suplir la ausencia de la referencia a la ubicación de Roma en Italia, o de Bonn en Alemania, más no lo es tanto la de Maisons_Alfort en Francia (bien podría tratarse de una localidad belga o luxemburguesa, por ejemplo).

Lo anterior, empero, no pasa de ser anecdótico, pues una corrección de errores consigue su objetivo (aclarar la correcta redacción de una norma jurídica) cuando no deja lugar a dudas sobre la verdadera voluntad del legislador, haciendo innecesarias interpretaciones no directas para llegar a ella. Y lo único que podría generar verdadera confusión, en lo atinente a la acreditación de los laboratorios de referencia, queda bien rectificado.

En común tienen el texto corregido y el corrector una falta de claridad en algo tan trascendente como el periodo transitorio durante el que puede concederse una prórroga para la autorización de establecimientos, en el artículo 31.2. d)
d) La autoridad competente podrá conceder una autorización condicional si se pone de manifiesto que el establecimiento cumple todos los requisitos de infraestructura y equipamiento.

Únicamente concederá la autorización plena si en un nuevo control oficial del establecimiento, efectuado al cabo de tres meses de la autorización condicional, comprueba que el establecimiento cumple los demás requisitos pertinentes de la legislación en materia de piensos o alimentos. Si se han producido claros progresos pero el establecimiento todavía no cumple todos estos requisitos, la autoridad competente podrá prorrogar la autorización condicional. No obstante, la duración total de esta última no será superior a seis meses.

Puede entenderse que el sustantivo al que se refiere “esta última” es la “autorización condicional”, y sin embargo, también cabe comprender hecha la referencia a la prórroga de la autorización condicional. Si la primera opción fuese evidente, no se habría reproducido el sujeto (autorización condicional, i.e., “conditional approval” o “agrément conditionnel”) en las versiones en lengua inglesa y francesa, sino que se habría empleado una expresión análoga a la española, por razones de economía, y para evitar reiteraciones. La diferencia entre una y otra opción no es pequeña: de seis meses de funcionamiento en este situación de interinidad, con la primera interpretación, de puede pasar a los nueve, en virtud de la segunda.

Ahora bien, debe volverse a la causa última de lo desmedidamente extenso de la corrección para indagar en las verdaderas consecuencias de la misma, tanto de lo que dice, como, sobre todo, de lo que omite.

Inmediatamente después del título de la corrección de errores, su texto dice: “El Reglamento (CE) Nº 882/2004 se leerá como sigue:”, para a continuación reproducir íntegramente el texto de éste, sin otras modificaciones ( aparte de algunas mayúsculas que devienen minúsculas, y algún otro cambio no percibido por el autor de este artículo). La pregunta surge inmediatamente: ¿qué valor tiene la ampliación acaecida el 1 de mayo de 2004, de cara a la valoración del contenido del Reglamento que analizamos?.
Primero, debemos recordar que una corrección de errores no es una derogación parcial o modificación de algunos extremos de una norma precedente, sino su ajuste con el texto originario, como consecuencia de la contrastación de lo redactado y enviado a la imprenta, y lo constante en el Diario Oficial de que ser trate.(de ahí lo pertinente de la crítica a lo extensísimo del texto). Pero en el caso presente, el 29 de abril (y el 30), fechas de aprobación y publicación del primer texto analizado, los diez países miembros desde el mes siguiente eran, todavía, terceros respecto a la Unión de los veinticinco, y el 28 de mayo del mismo año, ya no.

El reglamento y su corrección de errores comparten un anexo clave para entender lo desaconsejable de su redacción: el ANEXO I (TERRITORIOS A QUE SE REFIERE EL APARTADO 15 DEL ARTÍCULO 2). Se incluyen en esta lista sólo los quince de la UE con que terminó abril de 2004. Sin embargo, el apartado y artículo a que se remite dicha lista ( y el anexo que la incluye) es el que define importación como:

«Importación»: el despacho a libre práctica de piensos o de alimentos o la intención de despachar a libre práctica piensos y alimentos, en el sentido del artículo 79 del Reglamento (CEE) n.º 2913/92, en uno de los territorios mencionados en el anexo I.
En la fecha de publicación del Reglamento, todavía (y por unas horas) tenía sentido el listado en cuestión. No podía asegurarse con TOTAL certeza que la ampliación fuera a llevarse a efecto, si bien para entonces la llegada de la fecha (1 de mayo) no era condición de eficacia de lo ya acordado , sino, lógicamente, término inicial, y resulta difícil explicar la omisión, máxime cuando el propio texto legal recoge como fecha de entrada en vigor 20 días después de su publicación (por tanto, dentro ya de la Europa de los 25), y de aplicación el 1 de enero de 2006 para la generalidad del articulado, y un año después para el resto (artículos 27 y 28).

En la corrección de errores se mantiene esta circunstancia (ciertamente no sería propio de una corrección variar esta lista, con la trascendencia sustantiva que conlleva). Pero no hubiese resultado extraño, a la vista de lo inminente de la ampliación, contemplar la situación peculiar de los diez nuevos miembros, siquiera con una cita de los mismos conectada con los tratados de adhesión, de modo expreso, o bien con una referencia genérica a los “demás países que formen parte de la Unión desde 1 de mayo de 2004”. Si bien no podían ser destinatarios del Reglamento el 29 de abril (aunque sí a los veinte días de la publicación, y como parte del acervo comunitario), sí que podían constar en la lista del anexo I, en cuanto beneficiarios del régimen de unión aduanera a que la firma de aquellos protocolos les hizo acreedores. Además, y ello es más práctico, se hubiera evitado la previsible necesidad de iniciar un procedimiento de reforma del Reglamento de Controles, de aquí a 1 de enero de 2006 (fecha de aplicación de la norma), para dar cabida a los nuevos Ee.mm.

La referencia hecha en el considerando (29) sobre la no necesidad de coincidencia del territorio a delimitar para la realización de controles respecto al que define al artículo 299 del Tratado de la UE no es excusa para la incoherencia expuesta, pues dicha salvedad se refiere a los territorios de ultramar y otros que por su singular estatuto legal y situación geográfica, como parte de estados miembros, no puede hacerse extensiva a los nuevos países de la UE.

Además de la crítica anterior, es interesante incidir en una cuestión de técnica legislativa, sugerida por un servidor, en colaboración con mi compañero Rafael Díaz Pérez (Vide “Lagunas, errores y erratas en derecho de la alimentación animal”, Agrodigital de 27 de mayo de 2004) sobre la oportunidad de sustituir la referencia a determinados animales por sus categoría, cuando de las familias, que no de las especies, se trata. Así, en el anexo IV, sección B, capítulo I, donde se emplea la expresión “solípedos/équidos”, mucho más adecuada que “caballos”. Sin embargo, hay que volver a lamentar que se utilice, en el capítulo II del mismo anexo y sección, el término “ratite”, traducción del inglés que no recoge el diccionario de la RAE, y se corresponde con la expresión “ave corredora”, así como el empleo de la palabra “verraco” en lugar de “jabalí” (pues las hembras de este animal también tienen cabida en la clasificación en cuestión). Tanto es así que se utiliza este último término en el capítulo V de la sección B del ANEXO V.

B. ASPECTOS DIRECTAMENTE RELACIONADOS CON LA ACTIVIDAD INSPECTORA.

COMERCIO EXTERIOR

Centrándonos ya en el análisis del contenido del Reglamento, podemos partir de una norma inmediatamente anterior que deriva de unas Directivas comunitarias, en lo que a la alimentación animal atañe: el Real Decreto 354/2002, de 12 de abril, por el que se establecen los principios relativos a la organización de los controles oficiales en el ámbito de la alimentación animal.
Llama la atención, en primer lugar, el tratamiento que se da en esta norma nacional a las exportaciones, a las que sólo se refiere el artículo 4.3 para afirmar: Asimismo, en los productos destinados a terceros países se realizará un “control apropiado”. Sin embargo, más exigente es lo previsto por el artículo 3.4 del reglamento:

4.Los controles oficiales se aplicarán, con el mismo cuidado, a las exportaciones fuera de la Comunidad, a la comercialización dentro de la Comunidad y a la introducción procedente de terceros países en los territorios contemplados en el anexo I.

Resulta así una equiparación en la nueva normativa que no existía en la anterior, salvo en algún caso puntual. Si examinamos la legislación actual en otros campos, hallamos en la mayoría de ellos una salvedad en la obligación de sujetarse a lo prescrito en cada norma, para las mercaderías que circulan en la UE, cuando el destino de las mismas es la exportación a terceros países. Así, el RD 56/2002, de 18 de enero, por el que se regulan la circulación y utilización de materias primas para la alimentación animal y la circulación de piensos compuestos (artículos 9.4 y 21) o el RD 2599/1998, de 4 de diciembre, sobre los aditivos en la alimentación de los animales (artículo 1.3), materia en la que, desde 18 de octubre, será de aplicación el Reglamento 1831/2003, que ciñe su ámbito, como resulta de su artículo 1, al mercado interior. Una excepción vigente es el RD 465/2003, de 25 de abril, sobre las sustancias indeseables en la alimentación animal, que deriva de la Directiva 2002/32/CE, y cuyo artículo 10.1 hace extensivas las condiciones de los alimentos para animales producidos en la UE a los que se vayan a exportar a países terceros.

ANÁLISIS LABORATORIAL

Íntimamente ligado a la regularidad y eficacia de un procedimiento sancionador, que pueda abrirse como resultado de una inspección, es el cumplimiento estricto de todos los requisitos que, como garantía de la fiabilidad y legalidad de lo realizado en el curso del expediente debe observar la administración competente y puede exigir el administrado. Entre estos, destaca el ajuste de las determinaciones analíticas laboratoriales a lo impuesto por la ley. Dos son los aspectos que merecen reseñarse en el examen del nuevo Reglamento de controles:
De una parte, se da un paso adelante en lo que al rigor del procedimiento atañe, pues la necesidad de acreditación de los laboratorios se hace general para todos los que realicen controles oficiales (marco ordinario de las inspecciones de las CC.AA. en España) según resulta del artículo 12 del Reglamento, a partir de 1 de enero de 2006. Hasta ahora, también en el campo de los indeseables, encontramos una excepción a esta regla que será general desde esa fecha: el RD 214/2003 (trasposición de la Directiva 2002/70, de 26 de julio) por el que se establecen los requisitos para la determinación de los niveles de dioxinas y de policlorobifenilos (PCB) similares a las dioxinas en los piensos. En el anexo II, punto 4 de esta norma, se exige que los laboratorios que realicen estas determinaciones estén acreditados conforme a la norma ISO/IEC/17025:1999. Ello significa que, en ausencia de acreditación del centro analítico que lleve a cabo las determinaciones, el valor de éstas (clave en un procedimiento administrativo e incluso judicial) sería más que discutible, y con ello, las perspectivas de prosperar de la sanción pertinente. Recordemos que la norma precedente se limitaba a precisar (en el artículo 7 del RD 354/2002) que la autoridad competente designará los laboratorios, como también recoge el artículo 12.1 de la nueva regulación.

Por otra parte, en lo que a las técnicas de análisis atañe, el Reglamento 882/2004 (artículo 11) no se limita al orden de prioridades que contempla el artículo 2 del RD 2257/1994, de 25 de noviembre, por el que se aprueba los métodos oficiales de análisis de piensos o alimentos para animales y sus primeras materias (1º el oficial; 2º el de norma nacional y 3º uno internacional de reconocido prestigio), sino que añade a los tres anteriores, “otros métodos adecuados al objetivo perseguido o desarrollados de acuerdo con protocolos científicos”. Realmente, lo abierto del término empleado en tercer lugar por el RD de 1994 daba cabida a la mayoría de los existentes, y es más acorde con la realidad la expresión que, como cláusula de cierre, se ofrece en el nuevo reglamento, toda vez que, caso de que la controversia sobre la validez o no del método empleado llegue a los tribunales, el dictamen pericial que prevé el artículo 299 del la Ley de enjuiciamento civil 1/2000 permitirá aclarar la cuestión de un modo , en última instancia, inapelable.

Además, debe resaltarse que estos criterios se hacen extensivos a los muestreos (no contemplados en el RD 354/2002, aunque sí en otras normas, como la Orden de 12 de mayo de 1989, sobre métodos de toma de muestras en alimentos para animales, que exceptúa los de microorganismos y pesticidas)

DELEGACIÓN

Con el fin de facilitar la realización de los controles, se prevé en el Reglamento la “delegación de tareas específicas” (artículo 5.2) salvo para la actuaciones en caso de incumplimiento, del artículo 54, posibilidad que no recogía el RD 354/2002, en sede de controles de piensos, en su artículo 4, sobre autoridades competentes, aunque tampoco prohibía.

Sin embargo, dicha delegación se somete a una serie de limitaciones, de las que podemos destacar, con una trascendencia análoga a lo indicado más arriba sobre la acreditación de los laboratorios, no sólo la exigencia de este mismo requisito para el delegado, sino también que sea “imparcial y no tiene ningún conflicto de intereses en lo que respecta al ejercicio de las tareas que le han sido delegadas”; ello aconseja examinar la titularidad y relaciones con las dos partes interesadas en un posible expediente (administración y administrado) de la entidad que, en su caso, haya colaborado en las actuaciones de control.

RESPONSABILIDAD

Mientras que en el RD 354/2002 se contempla la responsabilidad del importador o su representante (artículo 10.3) para cubrir los gastos que ocasionen las medidas de control ahí descritas, en cuanto a la entrada de productos de terceros países, y de cualquier agente económico que intervenga en el proceso de puesta en circulación del producto (hasta el destinatario, en su caso) en el comercio interior (artículo 13.4), lo cual conlleva una regla de obligación solidaria, que exceptúa la mancomunidad que prevé, con carácter general, el artículo 1137 del Código Civil, en el caso de la nueva normativa se va más allá.

En efecto, artículo 28 del Reglamento 882/2004 dice:

Gastos derivados de controles oficiales adicionales

Cuando la detección de un incumplimiento dé lugar a controles oficiales que excedan de las actividades normales de control efectuadas por las autoridades competentes, éstas imputarán los gastos derivados de los controles oficiales adicionales a los explotadores responsables del incumplimiento o podrán imputarlos al explotador propietario o tenedor de las mercancías en el momento en que se llevan a cabo los controles oficiales adicionales.

En apariencia, se trata de una responsabilidad solidaria que no varía el régimen anterior, (al menos en materia de alimentación animal). Sin embargo, la especificación que hace el texto de aplicación a partir de 1 de enero de 2007 (salvedad a la regla general, prevista en el artículo 67) al distinguir entre explotadores responsables y los demás que menciona permite afirmar que se extienden las consecuencias a todos los implicados citados, pero incluyendo expresamente a aquéllos que, siquiera por eliminación, están exentos de responsabilidad, siendo por ello digna de mención por modificar un aspecto de tanta trascendencia, incluso pecuniaria. No se hace referencia a la posibilidad de repetir, por parte del pagador de tales gastos, contra el considerado responsable su importe, lo cual puede explicarse por referirse el texto a la imputación de tales desembolsos a personas distintas de aquél. Mas lo cierto es que el principio de personalidad de la pena, que refleja el artículo 24 de la CE, incluyendo las sanciones administrativas, no parece casar bien con esta extensión de las consecuencias de un incumplimiento a quienes resultan no responsables del propio artículo que los obliga a costear el remedio de las consecuencias de lo que a ellos, por lo anterior, no se puede achacar.

CONCLUSIÓN

Éste reglamento, como otros de igual fecha (como el de higiene de alimentos) no será de aplicación hasta transcurrido un plazo lo bastante largo como para preparar los ajustes pertinentes a la normativa (nacional y europea), así como prever los problemas que pueda acarrear su implementación, si no se tienen en cuenta aspectos como los ofrecidos en este artículo. La experiencia acumulada en otros casos (aditivos, OMG, etc.) aconseja examinar con la perspectiva más larga posible la cuestión, anticipando lo que de controvertido puede tener la legislación ya en vigor, pero todavía no de aplicación.